Onorevoli Colleghi! - La legge 28 gennaio 1994, n. 84, che ha riordinato la legislazione in materia portuale e che è stata oggetto di periodiche modificazioni e integrazioni, anche a seguito di ripetuti interventi dell'Unione europea riguardanti in particolare gli articoli 16 e 17 relativi alla disciplina delle operazioni portuali e del lavoro portuale (vedi la legge 30 giugno 2000, n. 186), pur conservando la validità di impianto, soprattutto con riferimento alla netta separazione delle funzioni amministrative, spettanti ai soggetti pubblici, dalle attività di impresa, spettanti ai soggetti privati, richiede un aggiornamento volto a recepire i più recenti orientamenti emersi a livello comunitario e le indicazioni nate dalla pratica amministrativa e dall'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, ai fini di una sempre maggiore efficienza dei porti nazionali.
La ricerca di questo obiettivo di carattere vitale appare assolutamente doverosa nel momento in cui l'evoluzione del quadro delle relazioni internazionali e le prospettive che si aprono soprattutto nei rapporti con il Medio Oriente, per il naturale incremento dei traffici che dovrà intensificarsi per effetto degli interventi umanitari, di ricostruzione e di modernizzazione dei Paesi appartenenti a quell'area, tendono sempre più a configurare un ruolo strategico fondamentale per il Mediterraneo e quindi per l'Italia e per il suo
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sistema di trasporti, che deve trovare nelle strutture portuali e nel loro esercizio elementi di qualificazione tali da garantirne la competitività e da sostenere, quindi, il rilancio dell'intera economia nazionale.
Per attingere questo obiettivo la presente proposta di legge si richiama ai seguenti criteri guida:
a) attribuire esplicitamente alla nozione di porto un contenuto in linea con l'evoluzione dei tempi, che superi le resistenze ad una moderna lettura della citata legge n. 84 del 1994 tuttora presenti nell'ordinamento interno, adottando la definizione che risulta dai documenti comunitari e traendone le necessarie conseguenze, con particolare riguardo alla disciplina dell'assetto del territorio e ai rapporti fra gli organi ad esso preposti, nel rispetto delle norme e dei princìpi costituzionali;
b) precisare i compiti delle autorità che amministrano i porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, tenendo conto delle esigenze emergenti e senza ledere le competenze e le prerogative dell'autorità marittima, ma prevedendo meccanismi di raccordo;
c) prevedere, nel rispetto delle attribuzioni delle regioni, l'aggregazione di più porti in un unico sistema amministrato da una sola autorità portuale, al fine di consentire lo sviluppo di essi in modo coordinato e secondo un programma unitario;
d) rivedere la disciplina del lavoro portuale, attualmente non esente da ambiguità nate dal compromesso fra gli indirizzi comunitari e le resistenze di tipo corporativo che persistono nel settore, per assicurare in modo più trasparente il rispetto della disciplina di mercato conciliandola con la doverosa tutela dei lavoratori;
e) attribuire alle autorità portuali piena autonomia finanziaria, rendendole responsabili della gestione delle risorse necessarie per la realizzazione dei programmi deliberati.
Accanto a questi criteri ne sono stati seguiti altri, attinenti ad aspetti particolari della disciplina, ma non di minore rilievo, e anche essi volti a restituire al quadro normativo, alterato da interventi occasionali e da interpretazioni in via analogica, caratteri di specificità e di coerenza, quali la materia richiede. Di essi si darà conto nel commento che segue, dedicato alle disposizioni salienti.
L'articolo 1 della legge n. 84 del 1994 viene modificato con l'introduzione di un comma contenente la definizione di porto, mutuata quasi alla lettera dall'articolo 4, numero 1), della Posizione comune (CE) n. 61/2002 del Consiglio, del 5 novembre 2002. Un'anticipazione di tale definizione può ravvisarsi nella modifica a suo tempo introdotta al testo originario dell'articolo 18, comma 1, della legge n. 84 del 1994, quando la competenza dell'autorità portuale e, laddove non istituita, dell'autorità marittima per il rilascio di concessioni era stata estesa a tutte le opere interessate dal traffico portuale e dalla prestazione dei servizi portuali, anche se collocate negli specchi acquei esterni alle difese foranee. Peraltro è sembrato opportuno integrare la definizione facendo riferimento ai limiti territoriali del porto, che coincidono con quelli della circoscrizione territoriale dell'autorità portuale individuati ai sensi dell'articolo 6, comma 7, ovvero, quando essa non è istituita, che sono fissati con identiche modalità dal Ministro dei trasporti.
Dei soggetti chiamati ad amministrare il porto si parla all'articolo 2 della legge n. 84 del 1994, il cui comma 3 è stato integrato estendendone la previsione in relazione al conferimento delle funzioni non mantenute dallo Stato e non riservate alle autorità portuali, previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (si vedano, in particolare, gli articoli 104 e 105, quest'ultimo come modificato dall'articolo 9 della legge 16 marzo 2001, n. 88), ovvero all'attribuzione di esse nel quadro degli articoli 117 e 118 della Costituzione, nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
All'articolo 4 della legge n. 84 del 1994 viene abrogato il comma 1-bis, il cui
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disposto sembra debba essere assorbito da quello più ampio dell'articolo 6, comma 8, della stessa legge.
All'articolo 5, riguardante la programmazione e la realizzazione delle opere portuali, il comma 1 è stato riformulato per dare completezza di previsione al piano regolatore portuale, che dovrà riguardare non solo tutti i porti della categoria II, classi I, II e III, ma anche tutte le funzioni da essi svolte, non essendovi ragione alcuna per escludere, come avviene attualmente, la funzione turistica e da diporto.
I successivi commi dell'articolo 5 sono stati modificati e integrati avendo particolare attenzione ai poteri dei comuni e delle regioni in materia di assetto del territorio, nonché all'esigenza di prevenire e di risolvere i conflitti tra essi e le autorità portuali e marittime, che esercitano a diverso titolo funzioni tuttora spettanti allo Stato.
In primo luogo, tenuto conto che in via generale il piano regolatore portuale e le eventuali varianti, ai sensi dei commi 3 e 4, come riformulati, sono adottati dall'autorità portuale o dall'autorità marittima soltanto previa intesa con il comune o con i comuni interessati e sono approvati dalla regione dopo il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e la valutazione di impatto ambientale - in un procedimento che coinvolge quindi con un ruolo assolutamente determinante i soggetti cui compete la programmazione d'uso del territorio -, è sembrato logico, oltre che rispondente all'interesse pubblico che domina la materia dei porti classificati, stabilire al comma 2 che le previsioni di tale piano regolatore costituiscono variante dei piani di carattere generale e degli strumenti urbanistici vigenti. Si è anche tenuto conto, al comma 3, della posizione dei comuni nei casi in cui ad essi competono funzioni di amministrazione del demanio marittimo e si è in ogni caso offerta la possibilità di raggiungere le intese attraverso conferenza di servizi.
In secondo luogo, con il comma 5-bis ci si è fatti carico di stabilire il procedimento idoneo a superare i conflitti e a consentire comunque l'approvazione del piano regolatore portuale, riproducendo allo scopo in modo testuale le disposizioni del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 152, riguardanti l'approvazione dei progetti per la realizzazione delle infrastrutture produttive e degli insediamenti strategici e di interesse nazionale in caso di motivato dissenso delle regioni o delle province autonome. Infine, con il comma 5-ter è sembrato opportuno dare generale applicazione, per quanto riguarda i manufatti da realizzare in ambito portuale su specchi acquei o su aree di proprietà pubblica, al principio di cui all'articolo 7, comma 1, lettera b), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, stabilendo che l'autorità portuale o marittima verifica al momento del rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni di competenza il rispetto delle previsioni del piano regolatore portuale, salvo il controllo da parte del comune ai sensi dell'articolo 28 dello stesso testo unico, che viene esplicitamente richiamato. Nel contempo è sembrato opportuno precisare che le concessioni e le autorizzazioni rilasciate dall'autorità portuale comportano la necessità che sia rilasciata l'autorizzazione sotto il profilo doganale, considerato che il rappresentante della dogana fa parte del comitato portuale chiamato a pronunciarsi in materia.
All'articolo 6 della legge n. 84 del 1994, il comma 2 è stato modificato, anche secondo un'indicazione proveniente dal Consiglio di Stato, precisando che l'autorità portuale è ente pubblico nazionale non economico e sottolineandone l'autonomia amministrativa e finanziaria, pur con la facoltà di giovarsi dell'assistenza di uffici e corpi amministrativi dello Stato e anche della regione, se addetti a funzioni statali ad essa conferite. Per adempiere con la necessaria efficienza ai compiti emergenti che fanno carico all'autorità portuale in materia di vigilanza e di controllo delle aree comprese nella circoscrizione territoriale e dei varchi di accesso, è poi riconosciuta agli agenti dell'autorità
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stessa la qualità di agenti di polizia giudiziaria, ai sensi e nei limiti dell'articolo 1235, quarto comma, del codice della navigazione, e sono loro attribuite le facoltà di prevenzione e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione di veicoli con richiamo delle pertinenti disposizioni del decreto legislativo n. 285 del 1992, recante il codice della strada.
L'articolo 6 è anche integrato con il comma 2-bis, volto a sottoporre ad una disciplina compiuta il processo di aggregazione di più porti in un unico sistema e a superare, quindi, il margine d'incertezza offerto dall'applicazione della normativa vigente sulla base di un'interpretazione di tipo evolutivo. È un processo che risponde ad esigenze reali, già diffuso a livello europeo e quindi oggetto di attenta considerazione in sede comunitaria, ove si intende costituiscano sistema «due o più porti geograficamente prossimi e affidati a un unico ente di gestione», il quale può quindi «essere responsabile di più porti» (si veda la citata Posizione comune n. 61/2002, articolo 4, numeri 3) e 5), nonché le premesse 13 e 14). Non è necessario che i porti appartenenti al sistema siano finitimi, ma basta che siano prossimi, purché esista l'esigenza di un loro sviluppo coordinato con riguardo a un bacino di utenza più o meno vasto, che potrebbe anche superare l'ambito regionale, ma che, per la particolarità del nostro ordinamento, non sembra possa essere preso in considerazione oltre tale ambito. È previsto che l'aggregazione debba avvenire in capo ad una autorità portuale preesistente, per rispettare il disposto dei commi 1 e 8 dello stesso articolo 6 riguardanti l'istituzione delle autorità per volontà diretta del legislatore ovvero in presenza di condizioni tassative. Mentre per l'aggregazione di porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, di competenza dello Stato, appare sufficiente la determinazione del Ministro dei trasporti, per l'aggregazione di porti di rilevanza economica regionale si richiede l'intesa con il presidente della regione, previa deliberazione del consiglio regionale. La regione con provvedimento legislativo può anche delegare alle autorità portuali presenti sul territorio, in considerazione della loro particolare attitudine, l'esercizio di attività di sua spettanza in materia di amministrazione del demanio marittimo.
Il comma 7 del medesimo articolo 6 è poi riformulato scontando l'esigenza, da un lato, di acquisire al demanio, per necessità dell'esercizio portuale, zone di proprietà privata comprese nella circoscrizione territoriale di ciascuna autorità portuale o ad essa adiacenti, e, dall'altro lato, di estendere i limiti della circoscrizione alle zone adiacenti così acquisite o a quelle, sempre se adiacenti, acquistate a titolo patrimoniale, in particolare per effetto dei finanziamenti allo scopo disposti dalla legge 30 novembre 1998, n. 413.
Nell'articolo 7 della legge n. 84 del 1994 sembra coerente con i princìpi in materia di organizzazione amministrativa escludere dal novero degli organi dell'autorità portuale, di cui al comma 1, il segretariato generale, in quanto esso non ha poteri di rappresentanza né deliberativi, ma, ai sensi dell'articolo 10, è semplicemente responsabile della struttura amministrativa di fronte al presidente e al comitato portuale, cui tali poteri competono. Inoltre al comma 3 è apparso opportuno, sempre in coerenza con i suddetti princìpi, prevedere esplicitamente che la revoca del mandato del presidente e lo scioglimento del comitato portuale siano preceduti dalla fase delle giustificazioni, riformulare con maggiore precisione la lettera a) e ripristinare la lettera b), essendo il piano operativo di cui all'articolo 9, comma 3, la pietra di confronto dell'efficienza degli organi, il cui operato sfuggirebbe altrimenti a un metro di giudizio di natura oggettiva, salvo attribuire rilevanza soltanto ai casi più gravi di fallimento degli obiettivi. Si è precisato il contenuto della facoltà del commissario straordinario di imporre oneri aggiuntivi a carico delle merci imbarcate e sbarcate, riferendola all'aumento delle aliquote delle tasse il cui gettito, ai sensi dell'articolo 28 nel testo modificato dalla presente proposta di legge, spetta all'autorità portuale, e stabilendo per tale aumento un limite
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corrispondente a quello per il quale il medesimo articolo 28, comma 8, conferisce all'autorità stessa anche una facoltà di riduzione. Infine si è ritenuto di dover circoscrivere i casi in cui, per la perdita di credibilità e di legittimazione del presidente, è consentito al Ministro dei trasporti di nominare in suo luogo un commissario straordinario.
Nell'articolo 8 della legge n. 84 del 1994, fermi restando i requisiti per la nomina del presidente, è apparso necessario abrogare il sistema della terna, che ha dato luogo più volte a trattative non esaltanti allo scopo di concentrare le indicazioni degli enti locali in un solo nome, con effetti condizionanti per il Ministro dei trasporti e per il presidente della regione, e attribuire invece a questi ultimi, attraverso la sostituzione dei commi 1 e 2 con un comma di nuova formulazione, un pieno potere di scelta, autonomo e politicamente responsabile. Il comma 3, riguardante i poteri del presidente, viene rielaborato, introducendo la lettera f-bis), per meglio definire i rapporti con l'autorità marittima relativamente all'utilizzazione commerciale dello scalo, riformulando la lettera h), per comprendere fra le aree e i beni oggetto dei poteri di amministrazione anche quelli non demaniali e per precisare che le norme di carattere generale cedono di fronte alla disciplina specifica della legge, e infine sostituendo la lettera i) con le due nuove lettere i) e i-bis), la prima concernente il rilascio delle concessioni demaniali in genere, per le quali si esclude esplicitamente l'applicabilità di alcune disposizioni che sono risultate conflittuali o non compatibili con il sistema della legge, la seconda concernente in modo specifico le autorizzazioni e le concessioni di cui agli articoli 16 e 18 per l'esercizio delle operazioni portuali, intese queste nel significato tecnico di cui al comma 1 dello stesso articolo 16, fermo restando in ogni caso il riferimento al quadro delineato dal piano regolatore portuale e dal piano operativo triennale di cui all'articolo 9, comma 3, lettera a).
All'articolo 9 della legge n. 84 del 1994, concernente il comitato portuale, si prevedono alcune modifiche tecniche al comma 1, in parte correlate alla diversa formulazione dei successivi commi, mantenendo nel comitato le attuali presenze, ma stabilendo, fra l'altro, che i lavoratori cui spetta la rappresentanza sono soltanto i lavoratori che operano nelle attività di impresa, non anche i dipendenti dell'autorità portuale. Al comma 2 è stato adottato il criterio di far coincidere il mandato del comitato portuale con il mandato del presidente, prevedendo i meccanismi che in ipotesi normale o in ipotesi eccezionale di scioglimento possano garantire tale risultato. I nuovi commi 2-bis e 2-ter si riferiscono, il primo, all'ipotesi in cui la circoscrizione territoriale dell'autorità portuale, quando questa amministra un singolo porto, comprenda zone ricadenti nell'ambito di più di un comune o di più di una provincia o di più di una camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, precisando quanto già ritenuto in sede interpretativa, cioè che la presenza nel comitato spetta ai rappresentanti di tutte le istituzioni interessate, e, il secondo, all'ipotesi in cui l'autorità portuale amministri altri porti oltre quello per il quale è stata istituita, sia cioè autorità di sistema, prevedendo in tale caso, oltre la presenza nel comitato di tutti i rappresentanti delle istituzioni interessate per i singoli porti, un aumento proporzionale dei rappresentanti delle categorie e dei lavoratori, per mantenere l'equilibrio fra la componente istituzionale e la componente socio-economica. In questo secondo caso la soluzione adottata comporta un notevole aumento del numero dei componenti del comitato portuale, ma è stato ritenuto che essa fosse preferibile ad altre, pure esaminate, per due essenziali ragioni: l'una relativa all'unitarietà del sistema e delle sue politiche, non solo programmatiche ma anche gestionali, che richiede di dare spazio, sia in sede consultiva che in sede deliberativa, alle voci di tutti gli interessati sui temi fondamentali per i quali il comitato è chiamato a pronunciarsi ai sensi del successivo comma 3, la cui formulazione viene rivista aggiungendo a tali temi quello riguardante il piano
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generale del sistema; l'altra relativa al fatto che le regole comuni di formazione della volontà collegiale e i poteri di assoluto rilievo spettanti al presidente consentono in ogni caso di evitare situazioni di stallo.
Nell'articolo 10 della legge n. 84 del 1994, riguardante il segretariato generale, è introdotta qualche precisazione suggerita dai modi di provvista dell'ufficio e dal carattere fiduciario del relativo incarico, muovendo dalle elaborazioni della giurisprudenza. Come è noto, l'incarico di segretario generale è conferito a dirigenti dell'autorità o a personale esterno in possesso dei requisiti di cui al comma 2 dello stesso articolo 10 ed è caratterizzato dalla temporaneità (contratto quadriennale rinnovabile una sola volta). Nel caso di dirigenti la cessazione dell'incarico comporta il rientro nella posizione di organico propria, mentre nel caso di personale esterno essa determina il ritorno alla precedente occupazione professionale. Proposte avanzate soprattutto per evitare quest'ultima eventualità sono in contrasto con la natura dell'istituto, in quanto determinerebbero una stabilizzazione del rapporto analoga a quella del pubblico impiego, al quale si accede per concorso o analoga procedura selettiva. La temporaneità dell'incarico è una conseguenza necessaria del tipo di rapporto che si instaura con il segretario generale, del quale il comma 3 dell'articolo in esame già consente la rimozione in ogni momento. Sembra peraltro opportuno ancorare esplicitamente tale rimozione all'accertata carenza di attitudini professionali o al venire meno del rapporto fiduciario con il presidente e prevedere altresì una decadenza automatica nel caso in cui il Ministro dei trasporti adotti i provvedimenti di cui all'articolo 7, comma 3, in quanto motivati da situazioni oggettive di cattiva amministrazione. Secondo un orientamento di carattere generale si prevede, poi, l'istituzione, nell'ambito del segretariato generale, di un collegio di controllo interno ai sensi degli articoli 1 e 6 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.
Il tema delle entrate delle autorità, di cui all'articolo 13 della legge n. 84 del 1994, rimanda al discorso dell'autonomia finanziaria, che è uno dei criteri-guida della presente proposta di legge. La lettera c) del comma 1 è modificata in corrispondenza con la modifica dell'articolo 28 relativo alla copertura finanziaria, della quale si dirà. Per il gettito delle tasse spettante alle autorità si conferma l'utilizzo degli uffici delle dogane come agenti di riscossione, fermo restando il ricorso alla procedura ingiuntiva ai sensi del testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, per l'esazione di ogni provento di competenza.
Altro aspetto qualificante della presente proposta di legge è, come accennato all'inizio, la revisione della disciplina per la fornitura del lavoro portuale temporaneo, di cui all'articolo 17 della legge n. 84 del 1994. Questo articolo e il precedente articolo 16, nella formulazione attuale dettata secondo le indicazioni dell'Unione europea dalla legge 30 giugno 2000, n. 186, rappresentano un notevole passo avanti per quanto riguarda la netta separazione delle attività di impresa concernenti, da un lato, le operazioni portuali e i servizi portuali accessori, e dall'altro, la mera prestazione di lavoro temporaneo; l'articolo 17 tuttavia presenta ancora aspetti di perplessità, non tanto per le interpretazioni tendenziose - che vengono respinte dalla giurisprudenza - intese a far rientrare i servizi nell'area del lavoro temporaneo, quanto per il ruolo che l'impresa individuata per fornire lavoro temporaneo verrebbe ad esercitare, qualora, non avendo personale sufficiente, fosse chiamata a reperire all'esterno le prestazioni aggiuntive necessarie, in quanto di queste è essa considerata come utilizzatrice. Mentre le procedure per l'individuazione in ciascun porto dell'impresa che dovrà fornire lavoro temporaneo stentano a decollare per le contestazioni e per i ricorsi, l'attribuzione in via esclusiva a tale impresa della facoltà di rivolgersi ad altri soggetti abilitati alla fornitura di lavoro temporaneo rischia di riprodurre situazioni di monopolio nell'erogazione delle
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relative prestazioni. Si rende quindi sommamente opportuno sopprimere la fase dell'individuazione dell'impresa cui affidare la fornitura di lavoro temporaneo per passare direttamente alla fase, già prevista come eventuale, della istituzione in ciascun porto di un'apposita agenzia, che dovrà provvedere a tale fornitura assumendo i lavoratori delle imprese derivanti dalla trasformazione delle compagnie portuali e che sarà amministrata da un consiglio composto da membri designati dalle imprese che svolgono operazioni e servizi portuali, sotto la vigilanza dell'autorità portuale o dell'autorità marittima. Qualora l'agenzia non disponga di lavoratori in numero sufficiente, saranno le stesse imprese che necessitano di prestazioni di lavoro temporaneo a rivolgersi ai soggetti esterni abilitati a fornirle. A questo risultato si perviene abrogando i commi 2, 3 e 4 dell'articolo in esame, formulando diversamente i commi 5 e 6 e modificando i commi 8, 9, 10, 11 e 15. Sono inoltre previste le necessarie disposizioni transitorie a salvaguardia delle situazioni in corso.
Infine, attraverso le modifiche all'articolo 28 della legge n. 84 del 1994, che è rubricato «Copertura finanziaria», ma disciplina in realtà soprattutto la principale fonte di entrate dell'autorità portuale, si dettano le disposizioni necessarie per garantire autonomia finanziaria all'autorità stessa. Con queste disposizioni, che prevedono l'abrogazione dei commi 5, 6 e 7 e la sostituzione del comma 4, è assegnato all'autorità il gettito delle tasse e dei diritti marittimi e della tassa di ancoraggio, mentre il gettito della tassa sulle merci sbarcate e imbarcate, già di sua spettanza per il 50 per cento e prossimamente per l'intero, le viene fin d'ora attribuito nella totalità. Altro elemento qualificante dell'autonomia finanziaria è la facoltà prevista dal comma 8 di modificare in aumento o in riduzione le aliquote delle tasse e dei diritti nei limiti di un quinto del rispettivo gettito: facoltà che, essendo destinata a incidere sui costi degli armatori e quindi sulla competitività dello scalo, costituisce anche un fattore di responsabilizzazione nella gestione.
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